什么是国家行为原则
国家行为原则 一般是指：一国法院不能审查一个外国主权者在其自己的管辖范围内所作行为的合法性，从而承认外国国家行为的效力。按照美国联邦最高法院在1990年“柯克帕特里科公司诉环境筑造公司案”判词中的阐述，国家行为原则“仅仅规定外国主权者在其自己的管辖范围内所作行为应当被认为合法”。
当事人一方在外国领土上依照该外国的国家法律或行政命令作出的行为，或在当事人本身是外国国家的情形下，该外国国家在其领土内作出的行为，或外国国家官员在该外国的领土内依据该外国法律或行政命令作出的行为，法院能否审查作为上述行为依据的外国法律和行政命令的合法性，从而确定行为人的法律责任，这就是国家行为原则所要回答的问题。实践中，不同国家的法院在不同时期所审理的有关案件中，有的适用该原则，有的却排除该原则的适用。
国家行为原则适用的效果是，法院不能审查外国国家行为的合法性，而应推定该外国的国家行为合法，因而外国国家，其官员或私人当事人无须按法院地法律承担法律责任。
国家行为原则的历史渊源及其适用范围
根据上述定义，国家行为原则的适用范围应有几个主要特征：
该原则所指的国家行为，包括经适当授权的国家机关或国家官员行使主权的行为，国家本身行使主权的立法和行政行为，如法律、法令或行政命令等。
该外国的国家行为是在其管辖范围内作出的，其官员的行为也是根据这种国家行为在该外国管辖范围内实施的。如果当事人是私人，则该私人受制于这种国家行为。
外国国家行为依法院地法律是违法的，或者政府官员或私人依据该外国的国家行为所作的行为依法院地法律是违法的，因而须承担法律责任。
国家行为原则与国家主权豁免原则不同，后者指一国法院不得受理以外国国家为被告的案件，所限制的是法院对外国国家行为和财产的管辖权问题；而前者则不涉及对外国国家的管辖权，而是法院在受理了案件后，对作为私人当事人或外国国家官员在该外国所作行为所依据的外国国家在其自己领土上的行为，或在外国国家为当事人的场合，其在本国领土内所作行为的合法性，是否有权进行司法审查的问题。换言之，是外国国家行为是否可以为该外国或其他当事者免除法院地法上的民事责任的问题。当然，如果当事人是外国国家本身，而且所涉及的问题首先是对外国国家的管辖权，应当适用的就是主权豁免原则，在确立了管辖权后，才可能考虑是否适用国家行为原则。因此，国家行为原则不是管辖权的原则，而是一种限制司法审查权的原则。
国家行为原则主要是通过英美普通法国家法院的实践逐步发展而成的，其历史渊源至少可以追溯到17世纪英国的判例。在1673年的“布莱兹案”中，查斯勒公爵曾认为，谈论英国法官是否有权决定丹麦国王在其自己的领土内授予其公民的专利许可是否合法的问题，是“荒谬的和不合理的”。
被认为对国家行为原则的确立有重大影响的判例似乎是英国枢密院于1848年的审理的“布伦斯威克公爵诉汉诺威王案”<2> .该案的事实是，根据国王威廉第四所颁布的命令，被上诉人汉诺威王将上诉人查尔斯置于自己的监护之下，同时剥夺了查尔斯管理其自己财产的权利。上诉人要求枢密院宣布该命令无效并追究被上诉人的责任。尽管下级法院以主权豁免原则驳回了诉讼，但枢密院认为英国法院不能要求一个人为其在自己国家内以其主权权威所作的行为负责。依照美国法院在“昂德西尔诉郝南德兹案”<3> 中的见解，英国枢密院驳回上诉的理由是以国家行为原则为基础的，因为科顿汉姆公爵在判词中指出，英国法院“不能对外国主权者在自己国家内所作行为作出裁判”，更不能让一个外国主权者为其“在自己国家内以主权资格所作的行为”负责。
美国法院早在1796年的“沃特斯诉科勒特”一案中已就被告在其管辖范围内扣留原告船舶的行为是否可以在美国法院被审查的问题作了否定的回答：被告作为一个统治者在其权限范围内为官方行为一事“本身就足以回答原告的指控，被告不应在我国法院回答仅仅涉及其行使自己权力是否不正当的任何问题”。
不但在诉讼当事者为外国主权者或是在主权者授权范围内作行为的外国官员的场合，而且在原被告均为私人，一方以外国主权行为为自己摆脱责任的情形中，美国法院也同样不能审查外国主权行为的合法性。在“沃斯特诉科勒特案”一百多年后的“奥椹诉中央皮革公司案”中，法院同样认为墨西哥政府将原告在墨西哥的财产充公的行为不能在美国法院受到司法审查，从而确认了被告对从第三者处购买的原属原告的财产拥有合法的所有权，而第三者是从墨西哥政府那儿买到这些财产的。
如上所述，到20世纪初，国家行为原则在英美国家已被普遍地接受和适用。而今，“国家行为原则”这个术语在这些国家被学者和法院广泛地使用。但是，其他国家，特别是大陆法系国家却较少使用这一术语。它们即使同样地认为一国法院不能对外国在其自己管辖范围内的行为进行合法性审查，但采用的却是不同的称谓。例如，意大利就将这一学说称为“外国行为的不可审判性”。<5> 有些国家，如法国，虽然不用特定的名称，但也奉行不对外国国家在其管辖范围内所作的行为进行司法审查的原则。正如法国学者巴迪福尔所说：“宣布一项外国法违反宪法……构成一种政治上的主动行动，……而法国法官没有资格采取这种行动。”事实上，巴黎法院曾于1967年拒绝审查一项突尼斯法令的合法性。可以说，不论是否将之称为“国家行为原则”，这一名词所代表的原则已被普遍接受。
国家行为原则的法理基础
尽管许多国家的司法实践都采纳了国家行为原则，但对于这一原则究竟只是一个国内法上对法院司法审查权的限制，还是出于尊重外国国家主权的国际法义务或是国际礼让，法院的意见在不同时期却存在着差异。归纳起来，这些不同的意见可以表述为国家主权说，国际礼让说，以及分权说。
主权说。国家行为原则在普通法国家初步形成的过程中，法官们一般都是从国家主权的角度来阐述该原则的。在前引“布伦斯威克公爵诉汉诺威王案”中，英国法官指出，对一个外国主权者“在其自己的国家以主权者的资格所作的行为，无论依照该外国的宪法为合法或非法，无论是对还是错，英国法院都无权审查”。可以看出，法官是将主权者的主权资格作为免于对其行为进行审查的理由。这种思想在早期的美国判例中表述得似乎更为明确。1876年，美国法官吉尔伯特在“海赤诉比斯案”中论述了国家行为原则的基础：“我们认为，根据国家间普遍的礼让和确定的国际法规则，一国的法院有义务抑制自己而对另一个国家在其自己的领土上所作的行为进行裁判。”在1918年的“利克德诉美洲金属公司案”中，法院在适用国家行为原则时指出，由于没收的行为“是外国政府的行为，因而归根结底是主权行为”，所以，即使原告是美国公民，美国法院也不能审查其合法性。在这方面，经典性的阐述见于美国联邦最高法院于 1897年对“昂德希尔诉赫南德兹案”判词：“每一个主权国家有义务尊重每一个其他主权国家的独立；我们国家的法院将不审判另一个国家政府在它自己领土内所作的行为。对这种行为不满的救济是必须通过主权国家之间公开提供的方法取得的。”这些判例清楚地表明，适用国家行为原则是对外国主权的尊重，并且对涉及外国国家行为的争议，应通过国际法的方法解决，而不是由国内法院来裁判。国家行为原则建立在相互尊重主权的基础上，这就使得适用该原则成为国家的一项国际法义务。
国际礼让说。在上述“布伦斯威克公爵诉汉诺威王案”中，英国法官已将国际礼让和国际法一起列为国家行为原则的依据。不同的是，在本世纪初的中央皮革公司案中，法官完全撇开国际法，而仅仅将国家行为原则建立在国际礼让和国际交往便利的基础上。至今，在谈论国家行为原则的基础时，美国的判例似乎仍无法完全抛弃国际礼让说。例如，在1990年的“科克帕特里柯案”判词中可以看出，美国联邦法院试图在国际礼让和主权以及分权学说之间进行平衡，以说明国家行为原则的法理基础。但是，用国际礼让来支持国家行为原则，其结果是排除了国家适用该原则的国际法义务。
分权说。从本世纪50年代以后，美国法院对主权说和国际礼让说的态度日益冷淡，并越来越显示出以分权说作为国家行为原则法理基础的倾向。在向主权说和国际礼让说发难的判例中，1964年“古巴国家银行诉萨巴蒂诺案”是较为典型的。美国联邦最高法院在判词中写道：“我们不认为这一原则如先前的判决似乎暗示的那样由于其主权权威的内在性质，或者由于国际法而成为强制性的。”反之，这一原则“导源于分权制度中不同政府部门之间的基本关系”。而在前引“科克帕特里柯案”中，美国法官们对此说得更为具体：“现代国家行为原则法理的核心问题是维护我们政府中联邦司法机关和政治机关，特别是承担处理对外关系主要责任的行政机关之间的分权。”
根据分权说，国家行为原则的学说接近于“政治问题学说”，由于国家行为原则涉及到对外国的关系，因而对该原则的适用应当作外交政策的考虑。在实行三权分立制度的国家，特别是美国，日常的对外关系是由行政机关负责处理，而不是由司法机关处理的。所以，涉及国家对外关系的问题，法院无权过问。例如，外国政府对土地所有权的争执就是一个对外关系的政治问题，依据宪法，对该争执应由行政机关来解决。法院对这一问题通过司法审查进行干预，将使行政机关在对外关系中处于尴尬的局面。将分权理论当作国家行为原则的法理依据，就使得适用该原则仅仅是国内法的义务。
其实，不论法院在司法实践中根据什么理由决定适用国家行为原则，我们对这一原则都可以从国际法上加以说明。
第一、国家行为原则与主权豁免原则虽有区别，但从其产生的过程可以看出，这一原则与主权豁免有着密切的关系。在早期的有关判例中，当事人本身就是主权者，而法院对这些诉讼的驳回究竟是依据主权豁免原则还是适用国家行为原则，是比较模糊的。例如，在前述“布伦斯威克公爵诉汉诺威王案”中，初审法院驳回诉讼的理由是主权豁免原则，而枢密院虽然认为英国法院不能审查一个外国主权者在其自己的领土上所作行为的合法性，却未明确否定初审法院关于主权豁免的依据，甚至也未明确使用国家行为原则这一术语。在当时，同样是驳回诉讼，但法律依据究竟是哪一个，实在是难以区分的。直至本世纪初，在被告是私人而非主权者或政府官员时，美国法院才将明确地将主权豁免与国家行为原则相区别。<8>事实上，无论主权豁免原则还是国家行为原则，所依据的都是主权权威。
第二、国家行为原则所涉行为的主体是主权国家，也即主权者。在适用国家行为原则的案件中，当事人抗辩的理由是外国国家的行为，或者其财产所有权来自于外国国家对某种财产的没收，或者其不作为是来自于外国主权者的政令或法律，等等。在私人诉讼中，原告未提出外国国家行为的合法性问题，法院也不能适用国家行为原则。在“科克帕特里刻案”中，原告指责被告通过贿赂尼日利亚政府官员的方法获得了一项政府建筑合同。法院认为对该案不能适用国家行为原则，理由是原告指控的只是被告的贿赂行为，而未提出尼日利亚政府授予被告该项合同的行为的合法性问题。<9>换言之，法院之所以不能审查在外国发生的行为，仅仅是由于这种行为的主体是主权者。
第三、国家行为原则所针对的国家行为必须在行为国领土内作出。对这种行为给予司法审查的豁免，就是对国家属地管辖权的承认。根据属地管辖权，一国对其领土内的一切人、物和行为都具有最高管辖权，这种管辖权除受对其有拘束力的国际法规则的约束外，不能受任何外国的干涉。国家在其领土内为国家行为应是行使其属地管辖权的必要，而国家在自己领土内所作行为不能受外国法院的司法审查，正是这种不可干涉性的具体体现。因此，国家行为原则是尊重外国属地管辖的必要原则之一。
第四、根据国家或政府承认的国际法规则，既存国家应当承认新国家或新政府国家行为的效力。前国际法院法官罗伯特。詹宁斯在其与英国外交部法律顾问阿瑟。瓦茨一起修订的《奥本海国际法》中写道：“新国家或政府的行政和立法行为有权在承认的国家的法院得到像另一个国家官方行为所得到的那样的承认；因此，在承认以前会被法院认为无效的某些财产转移和其他交易行为，由于承认的追溯力而成为有效。”这一段话至少说明一个事实，即：国家行为原则是承认的直接效果。当一个既存国家承认了一个新国家或新政府以后，就负有承认被承认者国家行为的国际法义务，即使这种国家行为是在被承认以前作出的。
因此，我们有充分的理由相信，国家行为原则的基础和依据是国家主权，是对国家在其自己领土上的主权权威相互尊重的国际法义务。
国家行为原则的适用例外
适用国家行为原则的早期案件中，被告一般是主权者或根据主权者的权威行事的国家官员，案件性质也仅限于追究主权者或其官员个人传统的侵权责任等，并且，国家行为原则正在逐步确立时期，又被确切地归于国际法范畴，因而该原则至少在英美普通法国家几乎是无例外地被遵守。事实上，早期的案件，例如在上述“昂德希尔诉赫南德兹案”中，未见任何关于行为是否违反国际法、是否违反法院地公共政策等问题的争辨或考虑。
这些情况在进入本世纪后发生了变化：私人代替了主权者或政府官员成为有关案件的被告，国家的经济行为越来越频繁，大量的案件又涉及到在国际法上有争议的问题，国家行为原则日趋成熟，国家行为原则的法理基础和人们对主权豁免的态度也出现多样化的趋势。面对这些变化，学者和法院不断地重新检讨国家行为原则，不断改变对该原则的态度，其结果是，自60年代起，一些国家的法院在司实践中对该原则的适用施加了一系列的限制，逐步形成了对该原则适用的一些一般例外。
外国国家行为违反国际法。一国法院之所以不能审查外国主权者在其自己领土内所作行为的合法性，是因为这种行为所涉及的问题在本质上属于该外国国内管辖事项。正如美国司法部长于1796年就“沃特斯诉考勒特案”所指出的，外国国家行为是否符合其自己的宪法，只能由该外国“自己的权威机关决定”。问题是，如果国家行为所涉事项超出国内管辖事项的范围而为国际法所调整，则一国法院是否可以对之进行国际法的审查？对此，由美国法院于1964年审理的“萨巴蒂诺案”，及由该案引起美国国会通过的“萨巴蒂诺修正案”作了肯定的回答。
古巴CAV公司的主要股本为美国居民所有。1960年，美国商品经纪公司－法尔。怀特洛克公司向CAV公司购买了古巴食糖，并约定在纽约凭单据付款。同年7月6日，美国参议院通过了对《食糖法》的修正案，授权美国总统减少古巴食糖的进口配额。两天后美国总统减少了古巴食糖的进口配额。在美国参议院通过修正案的同一天，古巴部长会议通过第851号法令，允许古巴总统和总理通过没收的方法将美国公民或企业所有的财产和企业国有化。尽管美国向古巴提出了抗议，在以摩洛哥为目的地的食糖开始装船后，古巴还是发布了第1号执行令，没收包括CAV公司在内的所有美国人拥有的企业的财产，包括该项已装船的食糖。为获得离开古巴的许可，法尔。怀特洛克公司与一个实际上是古巴政府机关的公司订立了一项与 CAV公司同样的合同。该古巴公司在该批食糖离开古巴后，将提单转让给了同属古巴政府机关的古巴班科国家公司。在班柯公司在纽约机构的负责人向法尔。怀特洛克公司出示单据和支票要求支付时，由于CAV公司主张自己是这批食糖的合法所有人，法尔。怀特罗克公司因而在已得到货款的情况下，不但拒绝向班科公司支付，反而将货款较给了CAV公司在纽约资产的临时管理人萨巴蒂诺。于是，班科公司在纽约南区地方法院向萨巴蒂诺提起了关于该项货款的诉讼。
地方法院以古巴的国有化不以公益为目的，歧视美国公民，以及未作适当补偿，因而违反国际法为由，对该案不适用国家行为原则。联邦最高法院却对该案适用了国家行为原则，认为根据国家利益和国际法发展的需要，以及大量的国际实践，外国没收财产的问题应通过外交途径解决。这一判决引起了国会的强烈不满。国会的这种不满情绪最终导致对1961年《对外援助法》的修正，在该法的第620节小节下增加了第2项，即“萨巴蒂诺修正案”。该项规定，美国法院对由于 1959年1月1日以后发生的没收财产和其他违反国际法的外国国家行为而提起的侵害诉讼，不得适用国家行为原则。但未违反国际法的国家行为，或总统决定适用国家行为原则的国家行为除外。
该修正案为国家行为原则在美国法院的适用规定了一个法定的例外，即美国法院可以审查外国国家行为是否违反国际法，只要外国的国家行为违反国际法，美国法院就可以宣布其为非法。除美国外，也有一些其他国家的法院对外国国家行为的国际合法性加以审查的。例如，荷兰最高法院在1969年的“美国总检察长诉希鲁瓦特案”中，认为没有任何国际法规则禁止法院考虑另一个国家征收财产是否违反国际法的问题。但是，另一些国家的法院，如意大利大理院在其判决中，却反对审查外国国家行为是否违反国际法的问题。
行政机关的同意。这一例外的理论依据是分权说。既然法院不审查外国国家行为的合法性是出于分权的需要，而避免使行政机关在处理对外关系时为难，那么，这种审查如果并不影响行政机关对国际关系的处理，法院就不必自我限制了。著名的“伯恩斯坦案”是实践分权说的重要判例之一。
原告伯恩斯坦是一个犹太血统的德国公民和居民。1937年，他因为是犹太人而被纳粹官员关押，在纳粹官员关于无限期关押、人身伤害以及不利于其家属的威吓下，又把他在德国拥有的一个船舶运输公司股权转让给纳粹机构。该纳粹机构又将该公司的一艘名为“甘地亚”的船舶转让给了被告比利时公司。1946年，已经是纽约居民的原告在纽约州法院起诉，主张对“甘地亚”的所有权。法院表示，根据国家行为原则，它无权审查根据德国法的转让行为的合法性。上诉法院也持同一见解，但认为行政机关可以排除该原则的适用。在回答原告律师询问的意见书中，美国国务院认为对于为恢复因纳粹的强制而丧失的财产而在美国法院提起的诉讼中，法院法院可以不受国家行为原则的约束。上诉法院根据国务院的政策声明对纳粹的国家行为作出无效的判决。
以后的许多案件都遵循了该案确立的适用例外，即“伯恩斯坦例外”。事实上，在“萨巴蒂诺案”中，初审和上诉法院正是根据国务院发往古巴的关于古巴政府的行为违反国际法的公文，认为法院依据国际法审查古巴政府国有化措施的合法性，并不妨碍行政当局处理对外关系。
公共政策保留。国家行为原则与国际私法有着密切的关系，公共政策保留就通常是一个国际私法的制度。根据这一制度，当法院地冲突法认为应适用某一外国法律时，如果法院认为该外国法与法院地的公共政策相抵触，则可以排除该外国法的适用。在国有化或征收的情况下，财产所有权的转移往往适用财产所在地法，即采取国有化措施的外国的法律。一些国家的法院就往往以违反法院地公共政策为由，否定外国立法行为的效力。
以公共政策为由宣布外国国家行为非法的做法多为大陆法系国家采用。例如，1972年至73年法国法院审理的“布莱登公司案”中，法国法院认为智利政府的国有化法令在法国无任何效力，并主张对智利政府的国有化行为进行调查。而德国法院在1948年也以违反道德准则和公共政策拒绝承认捷克斯洛伐克征收法令的合法性。
商业行为。美国于1976年颁布了《外国国家主权豁免法》，在主权豁免问题上由绝对豁免主义转向有限豁免主义。这一变化也影响到国家行为原则的适用。在1976年的“登希路案”中，美国最高法院认为，国家行为原则不适用于主权者的商业行为。同一法院在 1983年的“麦克唐奈尔案”中也明确声明，主权者存粹的商业行为一般不要求司法限制。当然，如果涉及对外关系问题，则对外国政府的某些商业行为也可以适用国家行为原则。
在上述几项适用例外中，政府同意的例外基于分权说，而商业行为例外则是有限豁免主义的引申，此处不作进一步分析。比较起来，其他两种适用例外中，对外国国家行为违反国际法的适用例外是有其理由的。虽然依据主权平等的原则，国家之间必须相互尊重各自在自己领土内行使主权的权利，而不能通过司法审查进行干涉，但是，如果这种权利的行使与公认的国际法或特定的国际义务相冲突，换言之，国家行为所针对的是一般国际法或特别条约所调整的事项，而国家行为又违反其国际法上的义务，则法院就不能承认这种行为的效力。因此，法院对外国国家行为进行国际法上合法性的审查，是必要的。
然而，适用这一例外的案件中，大多数的国家行为究竟是否违反了国际法是有疑问的。以国有化导致的所有权纠纷案件为例，发展中国家与方国家对国有化的补偿问题就存在着很大的分歧。按照西方的观点，对国有化的补偿应是“迅速、全面、有效”的补偿，而发展中国家却认为这不是国际法的规则。双方对何为“适当补偿”的见解也全然不同。正如美国最高法院在“萨巴蒂诺案”中所指出的，在经济发展程度不同的国家之间，对没收外国人财产的权利的行使抱有不同的看法。因此，这一适用例外容易引起外国政府的抗议，导致国际纠纷。有些学者认为对违反国际法的国家行为采取救济措施不是一个国内司法的问题，而是政府间的问题，因为，如果外国政府对有关判决提起交涉，则这一问题就应通过国际争端的解决程序处理。公共政策保留制度作为限制国家行为原则的理由似乎不如违反国际法的适用例外那么充分。 首先，外国国家行为，如没收外国人或本国人财产的行为，有域内效力和域外效力之分。按照英国学者的见解，执行外国的法律和承认在外国领土内适用外国法律所产生的后果不同。不顾法院地的公共政策而承认外国国家行为的域外效力，从而执行外国的法律，往往与法院地的领土主权或属地管辖权发生抵触。而承认外国国家法律的域内效力，对于法院地国家的领土主权或属地管辖权并无损害。< 18>而且， 不承认外国国家法律在其领土内的效力，往往被认为干涉了外国的内政。因此，在1983年的“阿祖卡的皇后输出公司诉全国阿祖卡工业公司案”中，英国上诉法院就承认了一项外国惩罚性法律在该外国境内的效力，并指出：“在外国有管辖权的领域内，应当不急于否认外国立法的效力。”国家行为原则是主权平等这一国际法原则的直接后果，与主权权威有着直接的关系，而公共政策保留则基本上是国内法的制度。以国内法制度来否定有关外国在其自己领土内的主权权威，显然是不适当的。其次，公共政策保留是一种不稳定的制度，其具体含义往往不甚明确，实施起来确有困难。有学者将国际法与公共政策两种例外进行比较后指出，公共政策是一种变化着的、相对的概念，在适用中具有不确定性；而国际法则提供了相对客观的标准。最后，各国的公共政策难以统一，因而适用公共政策的例外缺少统一的标准。
国家行为原则的作用
国家行为原则既是一个传统的国际法原则，又是一个正在发展变化的，尚待进一步研究的问题。然而，根据上述介绍和分析，至少可以得出以下几点认识：第一，不论采用何种称谓，一国法院不能审查外国国家在其自己领土内所作行为的合法性的原则，已经得到了普遍的接受。第二，在该原则得到普遍接受的同时，其法律基础却变得越来越复杂。这使得一些国家的法院在国际礼让、国际法或分权制度之间游移不定，难以平衡。第三，由于对该原则法律依据的不同见解，不同国家的法院在不同时期对这一原则适用的例外有不同的实践。第四，这些发展和变化源自国际社会生活的发展和变化，以及不同时期各国利益的需要。由此推论，国际生活和各国利益的发展和变化，会促使各国法院的实践和学者观点进一步发展变化。因此，在我国改革开放日益深入和向市场经济过渡的形势下，密切注意围绕着国家行为原则的发展变化，不断地研究之，对我国当事者在国外涉讼，或我国法院审理涉外案件，都具有重要意义。
参考文献
引自米契尔·桑德：“国家行为学说”，载于《美国国际法杂志》。
见《枢密院判例集》1948年第一卷第17页。
载于《联邦判例集》第65编第577页。
