国债政策

目标
　　各国政府国债政策目标的选择和表述不尽相同，概括起来主要有以下几项:①筹集财政资金；②降低筹资成本；③通过国债种类的多样化，满足不同的投资者需求；④维持政府债券市场的稳定；⑤对国民经济进行宏观控制和调节。内容
　　主要包括：

发行政策

　　不同的国债发行方式有不同的经济和社会效果。如公募发行可以较广泛地吸收社会资金，发行费用也较低廉，但是这种方法往往费时较长，不能满足国家资金急需，因而在非常

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时期不宜采用此法。

流通政策

　　主要指政府债券发行后的再转让问题。为了顺利地推销国债，使其在市场上流通，满足投资者对其流动性、安全性、增值性的要求，必需建立和完善国债的流通体系。

使用政策

　　原则上，国债资金使用的收益率应大于国债的利息率，使国债的偿还具有坚实的基础。

偿还政策

　　政府根据不同时期的财政经济形势、政治形势和政策目标，选择适当的方式和时间偿还国债。例如，在经济萧条或衰退时期，增加国债的偿还以刺激经济复苏，在经济高涨时期则减少国债的偿还以收到抑制通货膨胀之效。

总量政策和结构政策

　　总量政策是指如何确定国债的适度规模。国债的规模应当控制在一个合理的界限以内，这个界限主要是由一国的财政经济实力和国债管理水平决定的。结构政策则是指如何在各种类型的国债之间保持适当的比例。债务结构包括期限结构、利率结构、种类结构等。传导机制
　　国债政策调节国民经济的主要传导机制是它的流动性效应和利息率效应。
　　流动性效应 指通过改变国债的流动性来影响国民经济的货币推动力

国债政策

。主要途径是：①确定国债的期限构成。债券的期限愈短，流动性愈大。当经济中的扩张性力量过大时，政府可以增加长期债券，减少短期债券，以紧缩资本市场，抑制通货膨胀；反之，在经济衰退时期，则可转向短期债券的发行，以增加经济中的流动性金融资产，刺激经济复苏。②确定国债的应债来源。国债的应债来源亦会影响一国经济的货币推动力。银行系统认购国债，通常会扩大信用规模，增加货币供应量；非银行系统认购国债，则只会导致资金使用权的转移，不会增大货币供应量。因此，国债应债来源的选择应当同财政政策和货币政策协调起来。在经济高涨或通货膨胀时期，可从非银行系统借入资金，同紧缩性的财政政策和货币政策相配合；在经济紧缩或衰退时期，则可增加银行系统持有的国债，同扩张性的财政政策和货币政策相配合。利息率效应
　　指通过调整国债利息率和影响其供求状况来影响金融市场利率的升降，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。主要措施有：①决定国债的发行利率。国债利率是金融市场上的一种有代表性的利率，它的高低通常会对金融市场利率产生直接的影响。因此，当经济需要紧缩时，可相应调高国债的发行利率；反之，当经济需要扩张时，则可相应调低国债的发行利率。②买卖政府债券。债券价格和市场利息率呈反方向变动，债券价格变动会使其实际利率发生变化，进而对整个金融市场利率产生影响。因此，政府可通过在金融市场买卖来影响债券的价格，从而影响金融市场利率，以达到调节经济的目的。在西方市场经济国家中，通过买卖政府债券调节经济的公开市场业务，是中央银行“三大政策工具”中最灵活的政策手段。由此可见，国债政策是财政政策和货币政策的连接点，是货币政策的传导器之一。
　　国债政策顺利发挥作用需要具备一定的前提条件，主要是：①国债种类的多样化；②债券和股票等有价证券的数量要达到一定的规模，其中国债要占有一定的比例；③要有一个比较发达的金融市场。施行简况
　　1950年，为了保证解放战争的胜利进行和恢复国民经济，中央人民政府发行了以实物计算的人民胜利折实公债。1953年，中国进入有计划的大规模经济建设时期，为了筹集建设

国债政策

资金，从1954～1958年发行了五期国家经济建设公债，总计达35.44亿元，并从苏联和东欧国家借入大量资金，完成了以156项工程为中心的重点建设，为中国社会主义工业化奠定了初步基础。1958年，中国停止了内债的发行，随后又停止了国外借款工作。1960年，中国还清了全部内债和外债。1978年以后，中国政府恢复国内公债的发行和国外借款工作，为国民经济建设筹集了巨额资金。在国债管理上也逐步有所改进，如扩大国债规模，逐步建立和开放国债流通和转让市场等。由于中国尚不具备较发达的金融市场，国债和其他有价证券的种类还比较单调，数量也很有限，因而国债政策的作用尚有相当的局限性。存在问题
　　在中国国债政策中，由于重视和研究不够，在国债工作方面，曾经存在“发行国债行为短期化”问题，在国债运行、使用中则存在“财政赤字化，赤字债务化，债务消费化”等主要问题。? ?
　　中国国债工作中曾经存在的国债行为短期化，主要表现在以下几个方面：一是筹资行为短期化，具体表现为国债期限短、利率高，国债的金边债券优势没有得到充分发挥。二是国债发行机制的设计不合理。目前国债发行机制是：当前发债规模=当年赤字+当前国债还本+当年国债付息。这种机制不是从国债作为市场经济条件下国家宏观调控重要手段的角度进行设计的，只是从解决当前财政的暂时困难出发，因而不利于对财政支出的控制和管理，对财政赤字控制无自律作用，对国债规模的膨胀失去约束，容易导致国债规模的盲目扩大。在国外国债利用支出列入经常性预算，同时对财政赤字占GDP的比重又加以限制，这样国债利息支出的增长，对财政支出增长进行控制产生一种“倒逼”机制，从而对国债规模的膨胀产生了一种内在的制约作用。三是国债资金分配使用投向上消费化的问题。在分配上，重消费、轻发展，重眼前利益、轻长远利益。在使用上，重直接效益、轻社会效益，重短、平、快项目建设，轻公共事业发展和基础设施建设，导致基础设施发展欠账太多，影响国民经济的持续、快速、健康发展。必要性
　　长期以来，中国财政收支坚守“收支平衡、略有节余”的信条，以既无外债，亦无内债作为优越性自我炫耀。自二十世纪八十年代始，理论上有了大的转变，实践上开始主动地运用国债。1994年以前，国债发行量仍然控制较紧，递增平稳，而1994年以后国债发行量快速增长，时至今日，国债规模已逾16000亿元。为此，有人对继续运用国债政策产生了疑惑。那么，现实条件下究竟是否应继续运用国债呢？
　　1、经济学理论的启示
　　一国政府年度预算支出超过收入就有财政赤字，而赤字弥补方式不外乎两种：一是向中央银行透支，其结果是中央银行增发货币，货币供给量增加引致通货膨胀，这一般不可取；另一是发行国债，国债发行既可弥补财政赤字，又可避免通货膨胀。经济学家凯恩斯认为，外债是真正的债务，而内债不同于外债。国家是公众的集合，政府向公众借债，到期偿债归根到底来自向公众课税，实际上是自己偿还“自己欠自己的债”。如果一个社会已实现了充分就业，在储蓄S既定的条件下，根据S=I+，政府因G＞T的举债支出，就会存在政府支出的挤出效应，也就是政府开支G挤占私人投资I.如果一个社会存在较多的闲置资源，尚未实现充分就业，则政府的举债支出，扩大了有效需求，并通过乘数作用带来国民收入成倍增加，经济增长率提高，同时财源扩大，税基拓展，政府财税收入也增加，结果是实际赤字小于预算赤字。
　　2、他国的实证说明
　　各国国情不同，经济发展水平不同，政府财政目的不同，所以，在财政政策运用上各有其特殊性，但政府在财政政策运用上也有其普遍性。发达资本主义国家，在八十年代经济步入“滞胀”的困境，而美国进入九十年代，一改过去“滞胀”颓势，进入“低通胀、低失业、高增长”的历史最好时期，被喻为“新经济”，这很大程度上得益于成功地运用了国债政策。从二十世纪八十年代始，里根政府采取了以债务支撑的减税增支政策，这一政策使美国国债规模逐年攀升，到1983年美国联邦政府未偿还的债务已达13819亿美元，如果以每张票面值为1000美元，摞在一起其高度达到近100英里，此后，国债规模进一步扩大，1995年美国国债余额约为3.6万亿美元之巨。据统计，联邦债务余额占GDP的比率由七十年代的27.4%上升到九十年代初的47.8%，这曾一度引起经济人士的担忧，但美国的债务危机并没有爆发，进入九十年代，国债政策的积极效应逐步显现，经济增长速度加快，较高的实际经济增长率带来了政府税收的增加，九十年代中后期赤字逐步减少，终于在1998年结束了19年的连续赤字后，首次出现了年度财政盈余达195亿美元。日本经济却与美国不同，进入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年进入25年来最严重的衰退期。日本政府自1990年泡沫经济破灭后，一直运用扩张性货币政策和紧缩性财政政策，利率低得近乎于零，而财政方面坚守“不发行赤字性国债”“不减税”“压缩公共投资”“逐年减少财政赤字”，这不但没有扭转经济，反而更趋衰退，终于至1997年底，被迫改变政策取向，放弃“不减税”“不发行赤字国债”的政策，采取一系列扩张财政的措施。
　　3、中国近年实践的检验
　　1997年前，国民经济实现“软着陆”，经济降速是主动调控的结果，1997年后，速度下滑出乎预料。为扭转国民经济跌势，扩大国内有效需求，人们采取了连续八次降息的扩张货币政策，但收效甚微，转而运用扩张性财政政策为主的调控政策。1998年下半年增发1000亿元长期国债，用于基础设施建设，1999年在年初预算安排500亿元国债资金的基础上又增发600亿元国债，两年通过财政向银行发行2100亿元长期国债，带动4200多亿元银行贷款和自筹资金，用于增加基础设施投资，共建设5100多个项目，建设总规模达2.2万亿元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通车里程1.2万公里，其中高速公路3358公里，增加铁路新线1423公里，复线643公里，建设和改造农村电网高低压线路90万公里，建成仓容250亿公斤的国家粮食储备库。增发国债，扩大投资，对拉动经济增长率的贡献明显，据测算，国债资金拉动经济增长，1998年为1.51个百分点，1999年为1.96个百分点，2000年为1.65个百分点，2001年为1.66个百分点。
　　4、现实经济发展的需要
　　2002年，中国经济有了转机，宏观面逐步向好，但短期内完全走出低谷还不可能，因此，还需继续运用扩张性宏观调控政策。由于利率已降至近20年来的最低位，基本上无下调空间，货币政策处在低效区域，所以积极财政政策仍是首选。因受财政收入的硬约束，要增加政府购买和转移支付力度有限，以国债资金为基础的公共工程投资仍非常必要。公共工程投资一般投资量大、投资周期长，在建设过程中必须有后续资金保证，否则，工期延长甚至工程下马，结果是投资见效后延甚至前功尽弃。在私人投资不足的情形下，如果不能用公共工程投资去弥补，则经济进一步衰退，在加速原理作用下，投资会进一步减少，如此循环，会使经济陷入萧条泥潭。因此，在今后几年国债规模还有必要适度扩大。